ارزیابی اثرات قوانین و مقررات ناظر بر توسعه متوازن و پایدار زنجیره ارزش صنعت پتروشیمی

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس از دلایل عمده توسعه نامتوازن صنعت پتروشیمی را فقدان استراتژی توسعه صنعتی در کشور و به‌تبع آن فقدان استراتژی توسعه‌بخشی و تعیین هدف‌گیری‌های مشخص برای صنایع پیشران و نبود انسجام سیاستی و اجرایی برای تحقق اهداف می‌داند و می‌افزاید که مع‌الوصف بررسی قوانین و مقررات و کارکرد آنها از منظر تأثیر‌گذاری بر هزینه‌های کل تولید شامل هزینه‌های تبدیل در دو بُعد عرضه (شامل سه مؤلفه خوراک، سرمایه، فناوری) و تقاضا (بازار) و هزینه‌های مبادله (نقش محیط حکمرانی این صنعت)، به‌عنوان عوامل مؤثر بر جذب سرمایه‌گذاران در عرصه توسعه و تکمیل زنجیره ارزش صنعت پتروشیمی نتایج ذیل را در برداشت.

براساس این گزارش از منظر اهمیت نقش محیط حکمرانی بر هزینه‌های مبادله، بررسی محیط حکمرانی صنعت پتروشیمی کشور حاکی از آن است که وضعیت جدید صنعت پتروشیمی پس از خصوصی‌سازی نیازمند بازآرایی و تبیین قانونی نقش نهادهای موجود در زنجیره ارزش صنعت نفت و گاز است که تاکنون محقق نشده است. عدم تصویب اساسنامه شرکت ملی صنایع پتروشیمی و شفاف نبودن جایگاه قانونی این شرکت به‌عنوان سازمان توسعه‌ای، نحوه توزیع مالکیت بعد از واگذاری مجتمع‌های پتروشیمی و ورود مدیریت غیرتخصصی به این صنعت، عدم برنامه‌ریزی و توسعه یکپارچه صنایع پالایش و پتروشیمی از‌جمله نقایص محیط حکمرانی این صنعت است. از دیگر نواقص محیط حکمرانی صنعت پتروشیمی هدف‌گذاری‌های ناصحیح در قوانین برای صنعت پتروشیمی است. از‌جمله این موارد می‌توان به هدف‌گذاری افزایش ظرفیت تولید محصولات پتروشیمی به صد میلیون تن تا پایان برنامه ششم توسعه اشاره کرد. به‌این‌ترتیب به‌جای پیگیری دو راهبرد تهاجمی (ورود به بازارهای صادراتی) و راهبرد تدافعی (جلوگیری از واردات و ارتقای تاب‌آوری زنجیره تأمین مواد اولیه صنایع داخلی) به‌صورت هم‌زمان و بهینه، افزایش ظرفیت تولید محصولات کم‌ارزش با محوریت صادرات، هدف قرار گرفت. به این ترتیب ناکارآمدی در کارکردهای محیط حکمرانی از مسیر افزایش هزینه‌های نااطمینانی و مبادله بر هزینه کل تولید و توسعه نامتوازن صنعت اثرگذار است.

در این گزارش در ارتباط با عوامل مؤثر بر هزینه تبدیل چهار مؤلفه اصلی حوزه تولید صنعت عنوان شده است؛ نخست بررسی مؤلفه خوراک صنعت پتروشیمی در قوانین و مقررات کشور، گویای آن است که بعد از اعمال قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم قانون اساسی مصوب سال ۱۳۸۶، از ابزار قیمت‌گذاری خوراک جهت تکمیل زنجیره ارزش در این صنعت به‌طور صحیح استفاده نشده است. در طول سالیان متمادی یکی از دغدغه‌های سرمایه‌گذاران برای انعقاد قراردادهای بلندمدت برای ورود به زنجیره ارزش، عدم اطمینان از تأمین خوراک و قیمت آن و به‌تبع آن قیمت تمام شده محصول بود. نتایج بررسی‌ها نشان‌ می‌دهد ضعف عمده مربوط به قوانین مصوب و شفاف نبودن نحوه تسری تخفیف خوراک در طول زنجیره ارزش، ابهام در قانون و برداشت‌های متفاوت از آن، نواقص در تدوین آیین‌نامه‌های مربوط بدون توجه به روح حاکم بر قانون (تکمیل زنجیره ارزش) و مشخص نبودن متولی در زمان اجراست. مشخص نبودن متولی مدیریت خوراک‌های بین‌مجتمعی و تمرکز توسعه صنعت پتروشیمی برپایه خوراک گاز و سهم کمتر خوراک مایع در توسعه این صنعت، بستر تکمیل زنجیره ارزش در این صنعت و تنوع محصولات تولیدی را با محدودیت مواجه کرده است.

دوم، بررسی مؤلفه فناوری صنعت پتروشیمی در قوانین کشور گویای آن است که ضعف عمده در فقدان مدیریت فناوری و نبود برنامه راهبردی مشخص در حوزه پژوهش و فناوری (از جمله سیاست‌ها و جهت‌گیری‌های کلان، تعیین سبد فناوری‌های اولویت‌دار، روش اکتساب، زمان‌بندی و نگاشت نهادی توسعه فناوری) این صنعت است. البته در حوزه بالادست صنعت پتروشیمی با توجه به تکرارپذیر بودن فرایندها، تأمین و انتقال فناوری با موانع کمتری مواجه بوده است و ظرفیت‌های خوبی نیز در کشور در این سال‌ها شکل گرفته است. در مقابل در حلقه‌های میان‌دستی و پایین‌دستی زنجیره ارزش عملاً صاحبان دانش فنی در ارائه دانش فنی به سایر شرکت‌ها بدون راهبرد مشارکت امتناع می‌ورزند و همین موضوع نیز سبب شده ‌است که کشور در تأمین و انتقال فناوری طرح‌های تکمیل زنجیره ارزش و پیشران با موانع بیشتری مواجه شود.

سوم، در‌خصوص مؤلفه سرمایه‌گذاری بر‌اساس آمار موجود در صنعت پتروشیمی تا انتهای سال ۱۳۹۹ به‌منظور تحقق ۸۳/۵ میلیون تن ظرفیت اسمی تولید حدود ۸۱/۸ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری شده ‌است. نتایج نشان‌ می‌دهد اتکای بخش غیردولتی در تأمین مالی طرح‌ها استفاده از وام، تسهیلات دولتی و منابع ارزی خارجی است. در حال حاضر ظرفیت‌های قانونی حمایت تأمین مالی از بخش غیر‌دولتی در تکمیل زنجیره ارزش ایجاد شده، اما عمده منابع مالی در نظر گرفته شده به‌دلیل محدودیت‌های مالی دولت، عملیاتی نشده است. یکی از ارکان مهم این حوزه در هدایت سرمایه‌گذاری بخش خصوصی، تقویت سازمان توسعه‌ای شرکت ملی صنایع پتروشیمی از طریق متناسب‌سازی امکانات، اختیارات و وظایف آن در قالب مأموریت مشخص است که این مهم محقق نشده است. همچنین با توجه به اهمیت نقش بخش غیر¬دولتی در توسعه صنعت پتروشیمی کشور، لازم است با سیاستگذاری صحیح در خصوص ابزارهای حاکمیتی از جمله مالیات، عوارض، نرخ خوراک و مجوزها، بخش غیردولتی را به مشارکت بیشتر در توسعه هدفمند صنعت پتروشیمی کشور و تولید محصولات با ارزش افزوده بالاتر تشویق و ترغیب کرد.

چهارم، تحلیل بازار محصولات پتروشیمی نشان از آن دارد که باوجود رشد قابل ملاحظه ۵۵/۷ درصدی ظرفیت تولیدات صنعت پتروشیمی طی سال‌های ۱۴۰۰-۱۳۹۴، میزان معاملات محصولات پتروشیمی در بورس کالا نسبت به فروش نهایی از ۱۱ درصد در سال ۱۳۹۴ فقط با چهار درصد افزایش به ۱۵ درصد در سال ۱۴۰۰ رسیده است. این بدان معنی است که تولیدات صنعت پتروشیمی در راستای تأمین نیازهای صنایع پایین‌دستی و تکمیل زنجیره ارزش برنامه‌ریزی نشده است.

در این گزارش به‌منظور ایجاد سازوکارهای لازم برای توسعه متوازن زنجیره ارزش صنعت پتروشیمی راهکارهای سیاستی و تقنینی، شامل تسریع در تصویب اساسنامه شرکت ملی صنایع پتروشیمی با تأکید بر مأموریت محور شدن آن در جهت توسعه صنایع میانی و تکمیلی پتروشیمی، تهیه سند برنامه راهبردی توسعه فناوری صنعت پتروشیمی با تمرکز بر اجرای طرح‌های پیشران و تکمیل زنجیره ارزش، اتخاذ سازوکارهای لازم برای تأمین پایدار خوراک صنعت پتروشیمی از‌جمله فراهم‌سازی شرایط سرمایه‌گذاری با هدف خود تأمینی صنایع انرژی‌بر، اصلاح قانون و باز‌طراحی فرمول خوراک گاز، نظارت بر اجرای صحیح قانون حمایت از توسعه صنایع پایین‌دستی نفت خام و میعانات گازی با استفاده از سرمایه‌گذاری مردمی، اصلاح آیین‌نامه تخفیفات خوراک، نظارت بر اجرای صحیح بهره‌گیری از زیرساخت اعتبار مالیاتی در قانون جهش تولید دانش‌بنیان برای طرح‌های تکمیل زنجیره ارزش و تهیه بسته‌های سیاستی – حمایتی برای ترغیب و تشویق بخش غیردولتی به‌ویژه هلدینگ‌های پتروشیمی به مشارکت بیشتر در توسعه هدفمند صنعت پتروشیمی کشور، پیشنهاد شده است.

متن کامل این گزارش را اینجا بخوانید.